VIZE/084: Vostatek o penzijním systému/2

Do seriálu o hledání vize zařazuji vybrané pasáže ze zásadního příspěvku klasika českého důchodového systému profesora Jaroslava Vostatka, který dodal do sborníku na 20. ročník naší konference Lidský kapitál a investice do vzdělání a k dalšímu využití (abstrakt a literaturu uveřejňuji pro lepší orientaci v první části):
REFORMA FINANCOVÁNĺ PENZĺ, ZDRAVOTNĺ PÉČE A RODINNÝCH DÁVEK JAKO INTENZIFIKAČNĺ FAKTOR EKONOMIKY – 2. část

Jaroslav Vostatek

Rozvinutá malá důchodová reforma

České veřejné penze, upravené zákonem o důchodovém pojištění, jsou protiústavní a nesrozumitelné – podle nálezu Ústavního soudu ČR z roku 2010. Ústavní soud (2010) odstranil jejich protiústavnost zrušením § 15, obsahujícího 3 redukční hranice a navazující koeficienty, k 30. 9. 2011. Tehdejší vláda se s nálezem ústavního soudu neztotožnila, znovu zavedla redukční hranice v upravené podobě a neodstranila tak základní problém: starobní a navazující důchody jsou i nadále rozhodující měrou nezávislé na výdělku či zaplaceném pojistném a nelze je tak charakterizovat jako dávky důchodového pojištění. Jednalo se o parametrickou důchodovou reformu, při níž bylo "z pilnosti" mj. zavedeno zvyšování statutárního důchodového věku do nekonečna (důchodový věk byl znovu "zastropován" s účinností od roku 2018). Ve vztahu k celkové charakteristice českého "důchodového pojištění" je podstatné to, že při této malé důchodové reformě došlo k podstatnému zvýšení druhé redukční hranice: až na 400 % všeobecného vyměřovacího základu, resp. průměrné celostátní mzdy (PM), takže se tato hranice fakticky stala zbytečnou. Vedle toho došlo i k parametrizaci první redukční hranice na 44 % PM a také k parametrizaci základní výměry důchodu na 9 % PM. To usnadňuje další reformy.

Bez zajímavosti není to, že redukční hranice 44 % PM je "mimo záběr" pozornosti OECD. Penzijní modely OECD se totiž zajímají o (plné) penze vypočítávané z celoživotního výdělku v intervalu od 50 % PM do 200-400 % PM. Poslední publikace OECD (2017b) uvádí v tabulce relativní výši českých penzí od 50 % do 300 % PM a v grafu na stejné stránce v rozmezí 50-200 % PM. V těchto intervalech se platné redukční hranice bezprostředně neprojevují. Již tato skutečnost naznačuje, že se lze obejít i bez redukční hranice 44 % PM. Jestliže čistý náhradový poměr podle uvedeného penzijního modelu OECD, který modeluje Česko v roce 2061 (s důchodovým věkem 65 let a při vstupu na trh práce v roce 2016 ve věku 20 let), činí 88.3 % při výdělku 50 % PM, tak nezávislého pozorovatele ani nenapadne, že při výdělcích pod 44 % PM by čistý náhradový poměr mohl být i výrazně nižší než 88 %. Nezávislý analytik by měl očekávat, že tvar křivky hrubé a čisté penze v závislosti na hrubém výdělku bude pod 50 % PM pokračovat ve stejném sklonu jako v intervalu 50-200 % PM. Z toho vychází i návrh na "dokončení" malé důchodové reformy z roku 2011.   

Odstranění protiústavních redukčních hranic a koeficientů je ve stávajících českých podmínkách velmi jednoduché: postačí rozčlenit starobní důchody na 2 složky: na základní důchod a na procentní pojistný důchod. Jde o poměrně jednoduchou operaci, kterou lze realizovat k 1. 1. 2019. Jednoduchost je dána úlohou dnešní první redukční hranice, která je definována ve výši pouhých 44 % PM. Průměrný hrubý výdělek, z něhož se dnes vypočítává starobní důchod, se v intervalu 44-400 % redukuje na 26 % – viz modrá čára na obrázku 1. Úsečku vedoucí od 400 % PM k 44 % PM lze za této situace snadno "protáhnout" až k bodu 0 % PM (oranžová čára); při 43 letech pojištění tato úsečka protne osu y přesně v bodě 30 % PM. Z toho vyplývá, že stávající základní výměru starobního důchodu můžeme zvýšit z dnešních 9 % PM na 30 % PM (9000 Kč měsíčně v podmínkách roku 2018) s tím, že současně snížíme zápočet let pojištění do procentní výměry důchodu z 1,5 % na 0,39 %, což je součin 1,5 % * 26 %. To je celý základ návrhu na dokončení malé důchodové reformy. Příklad: Podle dosavadního výpočtu se celkový starobní důchod ve výši 14 000 Kč skládá v roce 2018 ze základní výměry 2700 Kč (9 % PM) a z procentní výměry 11 300 Kč. Po malé reformě se tentýž důchod 14 000 Kč bude skládat ze základního důchodu 9000 Kč a z pojistného důchodu 5000 Kč.

Obrázek 1:Důchod v závislosti na hrubé mzdě (obojí v % PM)

Jádrem malé důchodové reformy k 1. 1. 2019 je tak v podstatě "prohození" rolí základní a procentní výměry starobního důchodu. Základní výměra, resp. základní důchod bude nově základní důchodovou dávkou; v typickém případě podstatně nižší nová procentní výměra bude odrážet stávající význam skutečného důchodového pojištění. Tím se podstatně přispěje k odstranění neústavnosti českých veřejných penzí. K dokončení malé důchodové reformy zbývá oddělit financování základního důchodu a financování zbývajícího důchodového pojištění. V souladu s moderní penzijní teorií a politikou je třeba důsledně oddělit solidární penzijní pilíř (základní důchod) a pilíř sociálního důchodového pojištění (Holzmann a kol., 2012).  

Výrazná reforma pojistného na důchodové pojištění je snadno proveditelná současně s malou důchodovou reformou k 1. 1. 2019. Z restrukturalizace základní a procentní výměry starobních důchodů bezprostředně vyplývá snížení sazby pojistného na důchodové pojištění o cca 11 % ze mzdy – pojistné má sloužit jen k financování starobního důchodu v pojistném pilíři. Základní důchod má naproti tomu být financován z obecných daní, stejně jako např. výdaje na obranu či školství.

Oddělené financování sociálního důchodového pojištění (z parafiskálního fondu sociálního důchodového pojištění) má smysl jen v kontextu velké důchodové reformy, při níž by byly zavedeny nezávislé stabilizační mechanismy včetně vytvoření významného rezervního fondu. Takto pojatá velká důchodová reforma je možná (nejdříve) k 1. 1. 2021. Zahraniční zkušenosti ukazují, že sociální důchodové pojištění může efektivně fungovat i v rámci státního rozpočtu. Ostatně součástí moderního systému (např. německého) sociálního důchodového pojištění jsou i nemalé státní dotace např. náhradních dob pojištění za péči o malé děti; solidární penzijní pilíř v Německu (a obecně v konzervativním penzijním modelu) chybí, mají tam ovšem speciální dávku sociální pomoci pro seniory a invalidy, která zahrnuje i příspěvek na bydlení). S případným oddělením sociálního důchodového pojištění od státního rozpočtu nemusíme spěchat. Nejdříve musíme zvolit ten či onen moderní systém sociálního důchodového pojištění a případná potřeba oddělení z této volby vyplyne.

Považujeme za účelné rozšířit záběr malé důchodové reformy i o problematiku důchodového věku – což je ostatně jediný parametr, kterému klienti dnes u nás "rozumějí". K solidárnímu základnímu důchodu patří obecně jiná koncepce základního důchodového věku než k důchodu ze sociálního pojištění. V solidárním pilíři má být fixní důchodový věk, v pojistném pilíři má být tento věk flexibilní. S ohledem na dnes zcela převažující odchody do důchodu těsně po dosažení dnešního základního důchodového věku lze doporučit, aby důchodový věk pro nárok na základní důchod byl fixní, a to ve výši dnešního základního důchodového věku mužů (včetně jeho zvyšování podle platného zákona). A naopak u pojistného důchodu si můžeme dovolit stanovit (minimální) důchodový věk na úrovni 60 let – "předčasné" odchody do důchodu přitom odpadnou, systém se zjednoduší.

(Pokračování příspěvku)