Jaké reformy a proč (162) Vostatek přehledně I.

17. červenec 2014 | 07.19 |

V návaznosti na probíhající výměnu názorů k problematice penzijního systému poslal do diskuse k přípravě pracovní části konference Lidský kapitál a investice do vzdělání J. Vostatek příspěvek s touto strukturou

1. Obsah

2. Shrnutí           

3. Liberální, konzervativní a sociálně-demokratické penzijní modely     

4. Neoliberální penzijní modely               

5. České "důchodové pojištění" po malé důchodové reformě 

6. Návrh paradigmatické reformy bez zásadní změny progresivity systému       

7. Závěry            

8. Prameny

Příspěvek je jedním z nejlépe utříděných a současně fakty podložených materiálů k dané problematice.

Dnes uveřejňuji body 1-3.

Penzijní sociální modely a potřebná výchozí reforma českého "důchodového pojištění"

0pt;line-height:115%">

prof. Ing. Jaroslav Vostatek, CSc.

Vysoká škola finanční a správní

 2. Shrnutí

Analýzy potvrzují, že "složitá konstrukce (českého) důchodového systému je natolik netransparentní, že je pro své adresáty de facto zcela nesrozumitelná". Řešením je zásadní důchodová reforma, která se opře o poznatky světové penzijní teorie a politiky. Obecně jsou pro "veřejnou volbu" k dispozici tři relevantní penzijní modely, zapadající do teorie sociálních modelů (welfare regimes) Espinga-Andersena: liberální, konzervativní a sociálně-demokratické. Moderní liberální penzijní model využívá robustní sociální penze, moderní konzervativní model klade důraz na penze závislé na výdělku a moderní sociálně-demokratický model staví na kombinaci dvou veřejných penzijních pilířů: univerzálního sociálního pojištění s penzemi plně závislými na výdělcích a sociálních penzí. V praxi se využívají i další penzijní pilíře, především podnikové penze.

Neoliberální penzijní politika spočívá v privatizaci veřejných starobních penzí závislých na výdělcích a v zásadní fiskální podpoře soukromého penzijního spoření. Domnělá výhodnost neoliberálních penzijních modelů se zakládá na vysokých investičních výnosech, které jsou schopny pokrýt i vysokou režii konkurenčního soukromého finančního sektoru. Přitom stejné penzijní produkty je schopen poskytovat i veřejný sektor, a to se zanedbatelnou režií. V době velkého rozmachu globalizace mohlo být výhodné se vrátit k fondovému financování sociálního pojištění. V dnešním globalizovaném světě je přebytek úspor a reálné investiční výnosy jsou poměrně nízké; ve střednědobém výhledu se změny neočekávají. Tak či onak platí, že benchmarkem pro hodnocení projektů plné či částečné privatizace veřejných starobních penzí nejsou parametry průběžně financovaných veřejných penzí, ale náklady a výnosy týchž potenciálních fondových produktů sociálního pojištění.

České veřejné "důchodové pojištění" je veřejným výdajovým programem, poskytujícím penze bez rozhodující vazby na zaplacené pojistné či výdělky "pojištěnců". Koexistence základní výměry důchodu a procentní výměry důchodu, s klíčovým významem redukčních hranic a sazeb, je zcela nesystémová, netransparentní a nesrozumitelná. Systémové řešení je přitom poměrně jednoduché: aniž bychom chtěli měnit dnešní index progresivity "důchodového pojištění", lze dnešní konglomerát nahradit dvěma veřejnými penzijními pilíři: rovným důchodem na úrovni 25-30 % průměrné celostátní mzdy a plně ekvivalentním sociálním starobním pojištěním s pojistným na úrovni 9-12 % ze mzdy. Toto doporučení je v souladu s expertizou Světové banky pro MPSV v roce 2003 i s doporučeními Světové banky, platnými od roku 2003 dodnes a opírajícími se o zkušenosti se zaváděním systémů sociálního pojištění typu NDC ve světě.

3. Liberální, konzervativní a sociálně-demokratické penzijní modely

Základní schéma moderního liberálního modelu se skládá ze dvou penzijních pilířů:

- soukromé penze a  

- sociální penze, které mohou být koncipovány jako 

     * testované penze, nebo

     * univerzální penze.

Sociální penze mohou být doplněny jedním nebo více testovanými příplatky k těmto penzím; lze k nim přiřadit i příspěvky na bydlení. Případnou finální sociální dávkou je obecná sociální pomoc.

Moderní liberální penzijní model doznal mnoha modifikací v zemích, kde v minulosti došlo k jeho zásadnímu uplatnění. V liberálních podmínkách, k nimž patří i neposkytování jakýchkoliv státních dotací k soukromým penzím (podnikovým i osobním), nedošlo v žádné z příslušných zemí k rozvoji soukromých penzí, který by zajistil přiměřené důchodové zabezpečení významné části populace. Dříve nebo později došlo ve všech liberálně orientovaných zemích ke vzniku nových pilířů sociálního či soukromého důchodového zabezpečení, které poskytují penze závislé na výdělcích, popř. na zaplaceném pojistném či příspěvcích. Tyto nové penzijní pilíře nabyly či nabývají na významu, v závislosti na své robustnosti a délce svého fungování.

Moderní liberální penzijní model je již jen historickým modelem. Jeho hlavní složky – univerzální či testovaný důchod mají však i nadále své uplatnění v nových penzijních mixech, jako jeden ze dvou či tří základních penzijních pilířů. Univerzální penze je použitelná např. v kombinaci s univerzálním sociálním pojištěním, orientovaným výhradně na penzi plně závislou na zaplaceném pojistném, popř. na předchozích výdělcích, z nichž bylo pojistné placeno. Při takovémto penzijním mixu plní jeden pilíř vyhraněně funkci solidární (odstranění chudoby, poverty relief) a druhý pilíř výhradně funkci pojištění, resp. vyhlazování spotřeby v životním cyklu (consumption smoothing).

Univerzální penze jsou financovány modelově ze státního rozpočtu a poskytovány rezidentům. Při strohé vazbě na placení příspěvků (britská praxe), nebo při nízké výši univerzálního důchodu (pod životním minimem) je nutno intenzívně využívat testovaných příplatků k univerzální penzi a tato penze plní svou funkci dosti problematicky. Již ze systémového hlediska je účelnější mít výraznější testovanou penzi, než kombinovat univerzální penzi s testovaným penzijním příplatkem. Financování univerzální penze pomocí daně z příjmů, např. v Nizozemsku, lze považovat za trik, který nemění nic na tom, že se efektivně jedná o "bezpříspěvkový" univerzální důchod, "daňovou" cestou je pouze zjišťována délka pobytu v zemi (Barr, 2012).     

ODS v roce 2004 doporučovala přechod k (čistému) univerzálnímu důchodu na úrovni původně 30 %, později 20 % hrubého celostátního výdělku. Obě dvě české, donedávna vládní pravicové strany neměly zavedení univerzálního nebo testovaného starobního důchodu ve svém programu, nicméně jejich čelní představitelé (Nečas, Kalousek) se v reakci na výrok prezidenta republiky, projevujícího nesouhlas s fungováním státu jako pojišťovny (Klaus, 2011), vyjádřili, že toto stanovisko sdílejí. Klasičtí liberálové zásadně odmítají jakékoliv sociální pojištění, i podnikové penzijní a další sociální systémy: tyto systémy podle nich zdražují pracovní sílu a zejména nyní v podmínkách globalizace vedou k odlivu kapitálu do méně vyvinutých zemí; příspěvky na povinné sociální pojištění spoluvytvářejí daňové klíny a nahánějí pracovníky do šedé a černé ekonomiky, která uniká před tímto zdaněním. 

Konzervativní (korporativistické) penzijní systémy sledují zájmy jednotlivých sociálních skupin a patří k nim různé metody financování. První sociální skupina, která získala výsadní starobní zabezpečení, byli státní zaměstnanci. Systém státního zaopatření státních zaměstnanců označujeme jako služební model. Označení tohoto zaopatření navazuje na služební poměr, od něhož se odvozuje. V tomto modelu hraje výraznou úlohu loajalita státního zaměstnance, a to nejen v době aktivní služby, ale i ve výslužbě, při pobírání penze ("odpočivného platu" podle dřívější právní úpravy na našem území). Státní zaměstnanec v tomto modelu může být odsouzen ke ztrátě důchodového nároku i již vyplácené penze. Důchody jsou v tomto modelu financovány ze státního rozpočtu, bez asistence pojistného či jiných příspěvků. Služební model přetrvává dodnes v celé řadě zemí. Jeho obecným charakteristickým rysem je poskytování vysoké (v podstatě nejvyšší možné) úrovně zabezpečení.

Podobným způsobem vznikly i podnikové systémy penzí. Původně i zde byla snaha o uplatňování "věrnostního" charakteru těchto penzí. Po druhé světové válce se v celé řadě zemí podnikové penze značně rozmohly, a to až do téměř celostátních systémů, kapitálově financovaných. Výjimečně však existují i podnikové penze jen s účetními rezervami. Zásadním význam pro rozvoj podnikových penzí v jednotlivých zemích měly daňové odpočty a podobné konstrukce. Dnes se ve světě klade důraz na přenositelnost takto vznikajících důchodových nároků. Tomu nejlépe odpovídá kapitálový systém financování podnikových penzí. Extrémní variantou modelu podnikových penzí jsou kvazipovinné podnikové penze, opírající se o kolektivní smlouvy vyššího typu a zahrnující více než 90 % zaměstnanců. Nejvýraznější verzí modelu kvazipovinných podnikových (a nadpodnikových) penzí je systém, který se plně řídí smlouvami mezi odborovými a zaměstnavatelskými svazy, mimo vliv vlády a parlamentu. 

Nejvýraznějším konzervativním penzijním modelem je segmentované sociální důchodové pojištění. Jeho vznik je spojován s Bismarckem, se zákonem o dělnickém důchodovém pojištění, účinným od roku 1891. Toto zákonné pojištění bylo výsledkem politického kompromisu. Konzervativní politika se obdobně uplatnila i ve vztahu k elitním zaměstnancům v soukromém sektoru, s podstatně vyšší úrovní důchodů. Sociální důchodové pojištění může mít i více než sto různých systémů (segmentů) v dané zemi, přičemž některé z nich zahrnují i desítky ústavů sociálního důchodového pojištění, spravovaných a financovaných zaměstnavateli a zaměstnanci.

Základní schéma konzervativního modelu se skládá ze tří penzijních pilířů:

- veřejné penze

* segmentované sociální pojištění

* penze veřejných zaměstnanců

- podnikové penze

    * povinné a kvazipovinné podnikové penze

    * dobrovolné podnikové penze

- osobní penze

Sociální důchodové pojištění vzniklo jako plně kapitalizovaný (fondový) systém, který dostával státní dotace, např. na rozjezd systému či k plnění některých funkcí. Projevuje se dlouhodobá tendence k unifikaci těchto systémů, což ovšem potlačuje jejich korporativistický charakter a umožňuje výraznější zásahy (a garance) státu; k tomu patří i přechod k průběžně financovanému systému jako výrazný racionalizační krok: tzv. mezigenerační smlouva nahradila fondové financování.

Původní dělnické systémy sociálního důchodového pojištění byly kombinací pojistného (zásluhového) důchodu a rovného "základního důchodu" pro pojištěnce; v původní Bismarckově verzi v průměru výrazně převažoval tento základní důchod v součtu s říšským příspěvkem! V období výrazného nárůstu dělnických důchodů v padesátých a šedesátých letech minulého století ztratila základní složka důchodu základní, systémový smysl. Značný význam v tomto ohledu mělo i zavedení automatické a poloautomatické valorizace penzí a také snižování důchodového věku ve stejném časovém období. Významně se snížila i segmentace sociálního pojištění, zejména díky slučování dělnických a úřednických systému sociálního pojištění v soukromém sektoru.

Sociálně-demokratický sociální model bývá charakterizován dominancí univerzálních dávek. Této charakteristice odpovídá univerzální důchod jako základní pilíř sociálně-demokratického modelu. Tak tomu také původně bylo v zemích se sociálně-demokratickou orientací. V tomto smyslu bychom mohli formulovat klasický sociálně-demokratický penzijní model jako model využívající univerzální (rovný) důchod s vyšší úrovní penze v relaci k průměrnému celostátnímu výdělku, popř. k mediánovému příjmu. Ten byl v další vývojové etapě doplněn o univerzální sociální důchodové pojištění.     

Moderní sociálně-demokratická politika se do značné míry orientuje na střední třídu. (Ostatně moderní sociální systémy ve vyspělých zemích v zásadě zabezpečují potřeby chudých vrstev obyvatelstva, zejména ve stáří. Odlišnosti jsou spíše ve formách a ve stupni využívání více či méně odstupňovaných dávek sociální pomoci.) Je-li zájmem, resp. cílem sociálně-demokratické politiky poskytnout pracujícím vyšší než základní univerzální starobní zabezpečení, tak se tak může stát jedině formou penzí závislých na výdělku. Cíle elektorátu moderní sociální demokracie se modelově nejsnadněji prosadí jednotným, univerzálním sociálním pojištěním. Moderní sociálně-demokratický penzijní model klade důraz na (moderní) univerzální sociální pojištění, doplněné robustním, několikasložkovým solidárním pilířem.

Základní schéma moderního sociálně-demokratického penzijního modelu, ovlivněného kolektivními smlouvami podnikatelských a odborových centrál, se skládá ze dvou zásadních penzijních pilířů a z osobních penzí:

- veřejné penze dvojího druhu:

       * univerzální sociální pojištění

       * sociální penze

               -- testovaná penze, zvyšující nižší důchody z univerzálního sociálního pojištění

              -- seniorský příspěvek na bydlení

- kvazipovinné a dobrovolné podnikové penze

- osobní penze

Klíčovou roli v sociálně-demokratickém penzijním modelu hrají veřejné penze; úloha osobních penzí je spíše symbolická. V praxi byly v dobách vysokých investičních výnosů výhodné fondové systémy, které se uplatnily zejména v pilíři podnikových penzí.

(Pokračování další částí J. Vostatka)

Zpět na hlavní stranu blogu

Hodnocení

1 · 2 · 3 · 4 · 5
známka: 0.00 (0x)
známkování jako ve škole: 1 = nejlepší, 5 = nejhorší

Komentáře