Jak na korupci? (1)

19. leden 2013 | 08.06 |

Jak na korupci? (1)

Motto: Kdo si dobře nezapne první knoflík, ten se už dobře neobleče. (J. W. Goethe)

Úvodní poznámka

Během uplynulého rušného týdne přijala vláda materiál nazvaný " Strategii vlády v boji s korupcí na období let 2013 a 2014". Pokus o odvolání vlády s souvislosti s prezidentsko-premiérskou amnestií, navíc v době vyhrocených diskusí o tom, kdo bude lepším či přesněji méně horším prezidentem, způsobily, že tato událost proběhla téměř bez povšimnutí. Ostatně - od této vlády se stejně neočekává, že by přišla s něčím, co by napomohlo omezit korupci či přesněji, čím by trochu omezila její podporu. Přesto tomuto materiálu budu věnovat určitou pozornost. Jednak proto, že v době jeho přípravy jsem oficiální cestou poskytl zpracovatelům jeho rozbor vyúsťující v konkrétně doporučení (z tohoto textu budu vycházet), jednak proto, abych ukázal, že pokud by byla alespoň minimální vůle něco s korupcí dělat, určité účinné kroky by učinit bylo možné. Prostě, chce to jen chtít. Reaguji tím současně na poměrně oprávněnou námitku, že bych se i ve svých článcích na blogu měl více držet řemesla, tj. tomu, jak použít teorii k řešení problémů.

Strategie je obsáhlý text obsahující řadu kvalifikovaně a poctivě zpracovaných pasáží. Pokud mu lze něco vyčíst, tak zejména následující:

1. Nevychází dostatečně z toho, co v současné době je schopna teorie, jak pokud jde o světovou literaturu, tak i o naše autory, říci.

2. Poměrně lehkomyslně přechází problém, který by bylo možné nazvat "příčiny rezistence korupce", tj. otázku, proč je korupci tak obtížné čelit.

Ke druhému bodu: V materiálu je několikrát zmíněn problém sítí, které v souvislosti s korupcí vznikají. Klíčovému problému - jak tyto sítě vznikají, jak fungují a zejména jak na skutečnost jejich efektivního působení (ve smyslu organizování a krytí korupce) reagovat - je věnována naprosto nedostatečná pozornost. To znamená - s určitou nadsázkou řečeno - že i pokud by byly všechny záměry uvedené ve Strategii realizovány, nejnebezpečnější formy korupce by zůstaly nedotčeny. Následkem toho by pak přetrvávalo prostředí, ve kterém je trestán či alespoň znevýhodňován ten, kdo proti konkrétním doloženým případům korupce vystupuje, zatímco nositelé nejnebezpečnějších forem korupce profitují a posilují si své postavení. (Mj. - jen v roce 2012 byly široce medializovány tři nové velmi významné kauzy spočívající v oznámení doložených případů korupce, kdy oznamovatelé byli potrestání (aniž by v kterémkoli z nich příslušné instituce dosud zjednaly nápravu) a pachatelé korupce nikoli.

V poznámkách navazujících na příslušné pasáže textu Strategie se pokusím ukázat, že příčinou rezistence korupce i přetrvávající neúčinnosti boje proti ní je to, že institucionální systém (včetně a především těch institucí, které by měly působení korupce omezovat) je penetrován strukturami založenými na vzájemném krytí porušování obecně přijatých zásad (tento pojem je terminus technikus). Pokud chceme zvýšit účinnost boje proti korupci, musíme anatomii, způsob fungování a genezi těchto struktur podrobit kvalifikované teoretické analýze a teprve na základě toho formulovat koncepční praktické závěry. Otázkou je, zda a na jaké úrovni k tomu existuje politická vůle.

Poznámky k jednotlivým pasážím

1. K otázce mediálního obrazu korupce s. 6.:

Zde chybí zdůraznění toho nejpodstatnějšího. Nejvýznamnějším kritériem toho, jak se systém korupce rozvinul a kam až zasahuje, jsou právě případy, kdy je trestán či alespoň znevýhodňován ten, kdo proti konkrétním doloženým případům korupce vystupuje, zatímco nositelé nejnebezpečnějších forem korupce profitují a posilují si své postavení. O tom se v příslušné části (a ani později tam, kde se to týká přímo ochrany těch, kteří na případy korupce upozorňují) materiál nezmiňuje.

2. K vymezení pojmu korupce s. 6:

"Efektivnost boje s korupcí výrazně snižuje nevyhraněnost a bezbřehost pojmu korupce, zejména omezenost popisu korupce v termínech trestního práva."

Zde bohužel chybí jakákoli reflexe teorie, která analýze příčin věnuje značnou pozornost.

(K tomu jsem uvedl obsáhlou zahraniční literaturu, kterou by zpracovatelé měli znát, z domácí tvorby pak zejména:

Otáhal, T. (2007): Why is Corruption a Problem of the State? Prague Economic

Papers, 7(2): 165–179.

Grochová, L, Otáhal, T.: Corruption, Rule of Law and Economic Efficiency: Virginia vs.

Chicago Public Choice Theories. ACTA VŠFS 2/2012.

(Znalost základní teorie by při orientaci v daném tématu skutečně prospěla.)

3. K otázce sítí podmiňujících existenci korupce, s. 7. :

Tab. 1: Přehled rozdílů v odlišných typech korupce

Charakteristika

Drobná korupce založená na podplácení (nabízení úplatků)

Organizovaná korupce a systémové zneužívání veřejných prostředků

Vztah podpláceného a podplácejícího

Situační charakter

Systémová, připravovaná, dlouhodobá aktivita

Objem prostředků, kterých se korupce týká

Malé prostředky, většinou peníze v hotovosti

Veliké prostředky

Finanční převody

Fyzický převod nebo předání peněz

Finanční prostředky putují složitou cestou, může se jednat o směnu

Odhalitelnost běžnými kontrolními metodami

Porušení pravidel snadno dohledatelné

Porušení pravidel těžko dohledatelné, často nemusí být přítomno

Míra organizovanosti a utajení

Netvoří se sítě, utajení relativně malé

Síť je nutná k realizaci

Odhalování a vyšetřování

Nasazení operativní techniky je efektivní, vyšetřování jednoduché, problémem je množství případů

Velmi složité, nutná spolupráce různých orgánů, často lze odstíhat pouze dílčí část organizované korupce

              

To nejdůležitější je námi zvýrazněno. Jde zejména o formulaci:

"Síť je nutná k realizaci".

To je téměř "uhození hřebíčku na hlavičku". Jenže nikde dál v materiálu není ani jedno z dvojího:

- Pokus o popis a analýzu sítí.

- Formulování účinných opatření, která by na jejich existenci reagovala.

Do Závěru k této části Strategie na s. 8 se pak tento moment vůbec nedostal.

(Moje poznámka: Když pak člověk čte následující dlouhé pasáže, říká si - o kolik se mohlo k podstatě problému sdělit více, pokud by byla část úsilí věnována problematice toho, jak se sítě utvářejí, jak fungují, jaká je jejich geneze apod.)

4. Příčiny složitosti boje proti korupci a jak nám tato "přerůstá přes hlavu", s. 15:

Citováno ze Závěru příslušné části:

Zároveň od roku 1999 existuje vládní protikorupční politika, která přinášela určité plody, a to i přes veškerou polovičatost a kritizované aspekty. Interpretace třetího období, tj. zhoršení situace po roce 2007, je nejsložitější. Jako nejpravděpodobnější se jeví naprostý formalismus a neplnění vládní protikorupční strategie z roku 2006. Významnou roli mohou hrát i informace o možných korupčních aktivitách spojených s nejvyššími patry politiky, na které nepřišla odpovídající reakce.

Zkrátka: Struktury založené na vzájemném krytí porušování obecně přijatých zásad (mezi které patří i korupce) se rozrostly natolik, že si významným způsobem podřídily ty složky institucionálního systému, které mají korupci omezovat. Škoda je, že ani po tomto zjištění se materiál nevydává cestou kladení a řešení otázek souvisejících s anatomií a fungováním příslušných struktur typu sítí.

5. Jak to vidí BIS, s. 29, 30, 31 aj.:

Zde jsou citovány pasáže z Zprávy BIS za rok 2011. Již v roce 2010 však BIS ve své Zprávě říká v části 1.6 Organizovaný zločin: "Spíše než o pevnou strukturu se jedná o systém volných, vzájemně spolupracujících a prostupných sítí disponujících penězi a/nebo vlivem a kontakty. Vedle skrytého působení, uplatňování vlivu a používání korupce lze mezi typické jevy zařadit i využívání specialistů (např. právníků, daňových a mediálních odborníků). Takové struktury se neuchylují ke zjevnému fyzickému násilí. S jejich působením souvisí i zajišťování nepostižitelnosti prostřednictvím ovlivňování orgánů činných v trestním řízení a soudů."

Pokud jde o Zprávu BIS za rok 2011, tak z toho, co je citováno ve Strategii viz zejména:

"Za těmito aktivitami stojí podle zprávy BIS "především neformální neinstituciona­lizované struktury, které nabývaly podob vlivových a klientelistických sítí. V některých případech tyto sítě vytvářely paralelní mocenské struktury, jež ohrožovaly či přímo podrývaly činnost orgánů státní správy a samosprávy. Ve výjimečných, nicméně závažných případech byly na tyto subjekty napojeny konkrétní právnické osoby. Jednalo se často o podnikatelské subjekty, které byly vzhledem k povaze své činnosti jen velmi obtížně postižitelné – advokátní kanceláře nebo daňové, poradenské a mediální firmy. Jedním z charakteris­tických znaků představitelů těchto subjektů bylo jejich společenské postavení a konexe. Vazby na představitele české justice nebo politické, ekonomické a společenské elity jejich případnou represi ze strany příslušných orgánů dále ztěžovaly. Hlavní metodou je korupce, aktivace klientelistických vazeb, maření vyšetřování, uplatňování ekonomického vlivu či nátlaku, mediální manipulace, využívání firem a společností legální ekonomiky či zneužívání struktur politických stran a nevládních organizací." "

Zde lze opět vyjádřit jen politování nad tím, že tento fenomén nebyl podroben z iniciativy těch, co připravují tuto Strategii, dostatečné analýze. Prostý rozum totiž říká, že pokud tomu tak skutečně je, jak říká BIS (již ve Zprávě již za rok 2010 i poté za rok 2011), pak jsou navrhované prostředky boje s korupcí velmi málo účinné.

6. Závěry analytické části, s. 44:

Závěry jsou formulovány poměrně přesně, např.:

"b) Analytická část jednoznačně prokazuje, že problém korupce v České republice je spojen s problémy s fungováním státní moci a zneužívání veřejných prostředků. Nedokonalá správa věcí veřejných vytváří podmínky pro neúčelné, netransparentní a neefektivní využívání veřejných zdrojů a umožňuje jejich korupční zneužívání. Zbyrokratizovaný a málo funkční systém dohledových a kontrolních mechanismů a velmi málo funkční sankční systém zaručují v převažující míře beztrestnost aktivit spojených se zneužíváním veřejných prostředků. Stát přestává plnit svoji roli garanta veřejného zájmu a stává se kořistí osobních a skupinových zájmů. Literatura někdy označuje tento stav za "state capture".

...

d) Dalším zásadním závěrem je absence kvalitního základu protikorupční politiky. Protikorupční politice chybí jak politická opravdovost, tak informační a odborné zázemí a v neposlední míře prostředky na její efektivní a na výsledek orientované uplatňování. Současná protikorupční politika trpí rozdrobeností, orientací na jednotlivé právní normy bez dlouhodobého sledování jejich protikorupčního dopadu. Chybí odborná a metodická podpora protikorupčního úsilí jednotlivých sektorů společnosti."

To nejdůležitější podtrženo mnou. Myslí se to však s odbornou podporou "opravdově"? Zítra uvedu některé vybrané návrhy, které Strategie přináší. Současně s tím i vlastní návrh toho, co by účinný boj s korupcí umožnilo zahájit.

(Pokračování)

Zpět na hlavní stranu blogu

Hodnocení

1 · 2 · 3 · 4 · 5
známka: 1 (2x)
známkování jako ve škole: 1 = nejlepší, 5 = nejhorší

Komentáře