Jaké reformy a proč (322) Vostatek -penze III

24. prosinec 2014 | 07.00 |

Na tři pokračování uveřejňuji příspěvek profesora Jaroslava Vostatka, který přednesl v pracovní části 17. ročníku konference Lidský kapitál a investice do vzdělání (toto je třetí):

České doplňkové penzijní spoření: ukázka vládního selhání, dobývání renty a fiskální iluze III

Jaroslav Vostatek

Vysoká škola finanční a správní, Praha

Vládní selhání

Poskytování penzijních produktů soukromým sektorem se neobejde bez obsáhlé vládní regulace. Ve světě dnes snad ani nikdo – bez dalšího – nepožaduje dominanci finančních trhů v této oblasti. Moderní liberálové doporučují robustní solidární penzijní pilíř, který – spolu s příplatky – podstatným způsobem zabezpečí rezidenty ve stáří, pokud nepotřebují speciální, dlouhodobou péči a pokud jsou splněny další podmínky, především dlouhá doba pobytu v dané zemi. Např. testovaná věková penze v Austrálii, spolu s dalšími příplatky, modelově zajišťuje příjem na úrovni 60 % příjmového mediánu. Stejně tak rovný důchod ve výši 30-35 % průměrné celostátní mzdy, spolu s příspěvkem na bydlení, může "dosáhnout" na tentýž ukazatel.

Uvedená fakta jsou pro nás důležitá nejméně ze tří důvodů: a) ve většině vyspělých zemí jsou díky solidárnímu penzijnímu pilíři v zásadě zabezpečeny chudé staré osoby na úrovni přiměřené jejich předchozímu statutu (nepotřebují-li dlouhodobou péči), b) tyto chudé vrstvy normálně nejsou a nemohou být cílovou skupinou pro doplňkové penzijní spoření, c) české veřejné penze mají vysokou míru progresivity a pojištěncům s předchozími výdělky na úrovni 50 % celostátního průměrného výdělku (PM) zajišťují velmi vysoký náhradový poměr, pokud splní podmínku patřičné doby pojištění. Křivka náhradového poměru do první redukční hranice (44 % PM) má však nelogický průběh, daný kombinací základní výměry důchodu a silně solidární procentní výměry důchodu – viz obrázek 4. Proto se nabízí reforma, která by "narovnala" křivku celkového důchodu v úseku do 44 % PM – podle jejího průběhu v intervalu nad tento bod. Řešením je rovný důchod dosahující výše 28-29 % PM; příjmově nejslabším starobním důchodcům by se takto zvýšil příjem, v zásadě na úkor dosavadních jiných sociálních dávek.

Zásadním problémem českého třetího pilíře je jeho roztříštěnost mezi doplňkové penzijní spoření (dřívější penzijní připojištění) a soukromé životní pojištění. Pro celý třetí pilíř musí platit jednotné podmínky. To nevylučuje odlišné produkty z nabídky životních pojišťoven, odlišnost však musí být – oproti dnešnímu stavu – malá, jen nezbytně nutná. Není důvod z nabídky vylučovat banky (a stavební spořitelny). Pro všechny ovšem musí platit v zásadě jednotná regulace. Včetně regulace nákladů a dalších parametrů produktu a jejich prodeje. Musí být zajištěna i převoditelnost úspor mezi jednotlivými poskytovateli. A samozřejmě musí být i jednotná státní podpora produktů. To platí i pro státní podporu příspěvků zaměstnavatele; osvobození od placení pojistného na sociální a zdravotní pojištění je třeba zrušit. 

Dnešní počet smluv doplňkového penzijního spoření a soukromého životního pojištění je neúměrně vysoký, je produktem vysokých provizí, financovaných z nákladů penzijních fondů a životních pojišťoven. Riesterovy penze mají v Německu 20 miliónů smluv, Německo má přes 80 mil. obyvatel, "pojištěnost" je tedy 25 %. Na druhé straně v Německu existují i podnikové penze. Nový Zéland má 4,4 mil. obyvatel a 2,3 mil. smluv produktu a pilíře KiwiSaver (zaveden od roku 2007), z toho 0,7 mil. toho času bez pokračujících příspěvků. KiwiSaver předčil všechna očekávání – díky vysokým státním příspěvkům (typu matching contributions, nyní již jen 50 % příspěvku účastníka, navíc matchovat musí i zaměstnavatel (ve výši příspěvku zaměstnance, tj. 3 % ze mzdy).

Nový Zéland by pro nás mohl být vzorem, spíše než Německo – v tom směru, že KiwiSaver je jediným tamním státem podporovaným finančním produktem, prakticky tam nejsou typické podnikové penze. Možná i v tom směru, že se jedná o "workplace pensions" – zaměstnavatelé mají informační povinnosti a do značné míry nahrazují zprostředkovatele finančních institucí. Podstatný je i auto-enrolment. KiwiSaver není pro ty, kteří dovršili důchodový věk (65 let). KiwiSaver zavedli tamní labouristé, pro střední třídu – která nespoří dostatečně, tj. tak, aby si ve stáří udržela předchozí úroveň. Letos před volbami slibovali, že KiwiSaver bude povinný, pokud volby vyhrají (nestalo se). Všechny tyto varianty jsou lepší než český třetí penzijní pilíř – mají totiž nějakou srozumitelnou koncepci. U českého třetího pilíře "rozumíme" jen tomu, jak vznikl.     

Dobývání renty

Před 20 lety, kdy vzniklo penzijní připojištění, ještě u nás rozvinutý trh životní pojištění neexistoval; tím nijak nechci devalvovat kvalitu tehdejších produktů. 5 let poté již byl nově vzniklý sektor penzijního připojištění a poté i sektor životních pojišťoven schopen podstatně ovlivnit legislativu – a výsledkem byl výše zmíněný vznik konglomerátu státních příspěvků a daňových odpočtů. Dále se obdobně "podařilo" zavést osvobození od placení pojistného sociálního a zdravotního pojištění, pokud na uvedené produkty poskytuje příspěvky zaměstnavatel.   

Při velké důchodové reformě vláda nevytvořila jednotné podmínky pro příspěvky účastníků a zaměstnavatelů (vládní experty to zjevně ani nenapadlo) a dále zvýhodnila penzijní připojištění a doplňkové penzijní spoření oproti soukromému životnímu pojištění při placení příspěvků klientem. Relativní výše státního příspěvku sice klesla, stát však motivuje účastníky ke zvýšení příspěvků účastníků. Úředníci ministerstva financí překvapili tím, že uskutečnili veřejnou konzultaci k limitům poplatků v nově navrhovaném druhém penzijním pilíři a poté přihlédli k získanému expertnímu stanovisku. Zřejmě návazně na to nastavili i poplatky v doplňkovém penzijním spoření (penzijním připojištění). A výrazně omezili i provize v tomto sektoru. Obojí se teď pokouší změnit prezident APS ČR Bezděk – na jednání penzijní subkomise.

Známou českou akcí je boj proti bankovním poplatkům, který je (byl) možná až přehnaný. Poplatky – i bankovní – jsou samozřejmě nutností, podstatný je jejich celkový rozměr. Ten je zjevně výrazně vyšší než (relativní) rozměr poplatků např. v Německu či v Rakousku, v mateřských zemích velkých českých bank. Zjevné je to dodnes u poplatku za uzavření smlouvy o stavebním spoření, ve srovnání s Rakouskem: u nás jde o zásadní poplatek, počítaný z (v podstatě) uměle vykonstruované částky, zatímco v Rakousku se tento poplatek aplikuje pouze ve výjimečných případech. Totéž platí u smluv "soukromého životního pojištění" – provize u nás jsou řádově dvojnásobné (v relaci k pojistnému), než např. v Německu. Těmto excesům by měl stát zamezit, bez ohledu na český třetí penzijní pilíř.

V boji proti dobývání renty by měla pomoci celková racionalizace třetího penzijního pilíře, včetně zpracovávání analýz trhů na základě (předchozí) publikace dostupných informací ministerstvem financí a ČNB. V posledních letech tyto informace, žel, ubývají, popř. jsou zadržovány. Vyskytují se i např. případy, kdy publikovaná výroční zpráva penzijního fondu neobsahuje údaje o vyplacených dividendách.

Obecně vzato je k dispozici více strategií boje proti dobývání renty. Některé z nich je možno i kombinovat. Již výše jsme naznačili možnost využití konceptu workplace pensions a auto-enrolmentu; zvažovat lze i hard compulsion – i zde je, obecně vzato, celá řada variant. Hodně závisí i na realizaci potřebné racionalizace dnešního zákonného "důchodového pojištění". Tak či onak je nezbytné vyrovnat (sjednotit) podmínky ve třetím pilíři; produkty musí být srovnatelné i pro laiky – a prostředky musejí být převoditelné mezi státem podporovanými produkty. Pokud by se toto nemělo prosadit, tak bychom měli usilovat o zrušení státní podpory třetího penzijního pilíře.

Fiskální iluze

Účelem doplňkového penzijního spoření či pojištění – u nás i ve světě – mělo být soukromé důchodové zabezpečení, s využitím kapitálového (fondového) systému. Rozsáhlá fiskální stimulace tohoto spoření či pojištění tento záměr nutně modifikuje – produkty jsou obstarávány a využívány za účelem státní podpory. V klasické verzi prodeje těchto produktů s využitím prodejních sítí se státní podpora stala i rozhodujícím prodejním argumentem, spolu s demonstrací úrokového počtu – předpokládaných vysokých investičních úroků. Při opravdu vysokých výnosech se v těchto výnosech i "ztratí" i vysoké marže zahrnuté v kalkulaci produktů. Pokud výnosy byly či jsou anebo "budou", tak není třeba produkty tohoto druhu podporovat ze státního rozpočtu. V českých podmínkách zatím bylo zřejmé, že uvedené produkty jsou bez státních dotací neprodejné. Státní podpora tak de facto sloužila k nepřímé úhradě vysokých marží penzijních fondů a životních pojišťoven, čili vlastně k "dobývání renty".

V podstatě celosvětově známou zkušeností je to, že systémy doplňkového penzijního spoření, s fiskální podporou, nevedou ke zvýšení úspor obyvatelstva – jen k jejich "daňové (či obecněji fiskální) optimalizaci". Úspory (široce pojaté střední třídy) se pouze přesouvají tam, kde nejvíce "vydělávají", efekt ve směru k důchodovému zabezpečení je neprokazatelný. Byly snahy tomu zabránit, popř. podpořit nákup doživotních penzí – např. povinným zakoupením těchto penzí z naspořených prostředků, nebo dodatečnou daňovou stimulací dobrovolné anuitizace. Tyto tendence narážejí na dva problémy: na vysokou režii a marži u doživotních penzí a v neposlední řadě i na související celkový velmi malý zájem publika o (dobrovolné) doživotní důchody. Velkou roli v tom hraje i antiselekce rizik (adverse selection), kdy se klienti rozhodují podle své předpokládané individuální "životnosti", resp. dlouhověkosti. Tyto skutečnosti potvrzují i analýzy německé Riesterovy penze, které již delší dobu ukazovaly, že penze je drahá, resp. že je nutno se dožít aspoň 90 let, aby se produkt "vyplatil". Skončilo to tím, že roku 2014 není pořízení penze u produktů Riesterovy penze povinné. Již před řadou let Německo "prohloubilo" flexibilitu Riesterovy penze tím, že umožnilo pořízení bydlení z tohoto penzijního pilíře, včetně kombinace se stavebním spořením (Wohn-Riester). Financování pořízení bydlení je součástí novozélandského produktu KiwiSaver od jeho počátku. To jsou cesty dílčí racionalizace doplňkového penzijního i u nás, včetně integrace se stavebním spořením. (Stavební spoření existuje jen v méně než 5 zemích světa, i toto spoření není účelové a odčerpává peníze ze státního rozpočtu.)

Nejjednodušší cestou zásadní racionalizace doplňkového penzijního spoření a soukromého životního pojištění je jednorázové zrušení jeho státní podpory. Argument je jednoduchý: toto spoření neplní svůj účel (zabezpečení ve stáří), jde jen o vysávání peněz ze státního rozpočtu a k tomu navíc se tím podporují, vytvářejí vysoké marže soukromých finančních institucí. Pozitivní na tomto systému je nanejvýš to, že se tím vytvářejí pracovní místa ve finančním sektoru. Někdo to ovšem musí zaplatit. Zaplatíme to "všichni", přesněji řečeno široce pojatá střední třída, která využívá systému k fiskální optimalizaci. Zrušení výdajů na fiskální stimulaci by umožnilo snížit sazbu daně z příjmů ze závislé činnosti o 2-2,5 procentních bodů. To ale příjemci státní podpory neví, nikdo je na tuto potenciální možnost neupozornil. Žijí ve fiskální iluzi.

V případě zrušení fiskální podpory třetího penzijního pilíře musíme počítat s reakcí těch daňových teoretiků, kteří tvrdí, že penzijní spoření lze zdaňovat až při výplatě plnění (dávky) z tohoto spoření. Jde o koncepci daně z příjmů, která tvrdí, že touto daní se má zdaňovat spotřeba (výdaje), nikoliv příjmy. Ve vztahu k penzijnímu spoření se jedná o tzv. koncepci odložené daně z příjmů. Příspěvky na penzijní spoření se podle této koncepce mají odečítat od základu daně z příjmů a dávky z tohoto spoření mají být plně zdanění. Jedná se v zásadě o jednostrannou koncepci zdanění příjmů, nicméně se prosazuje ve dvou třetinách zemí OECD. Její aplikace v našich podmínkách by byla pokrokem – přestala by se poskytovat státní podpora nevýdělečně činným osobám, především seniorům. (Takto tomu je běžně v západních zemích, obdobné pravidlo platí i na Novém Zélandu, kde je funguje státní příspěvek – nárok na něj mají jen účastníci programu KiwiSaver do 65 let – což je důchodový věk v tamním systému rovného důchodu.) 

Pokrokem by bylo i zrušení stávající daňové podpory doplňkového penzijního spoření a soukromého životního pojištění, včetně osvobození od placení pojistného na sociální zdravotní pojištění – a jejich nahrazení státním příspěvkem se sazbou 2-10 % z příspěvku účastníka či kohokoliv jiného, s tím, že příspěvky již budou zdaněny daní z příjmů fyzických osob a dani z příjmů budou podléhat kapitálové příjmy (investiční výnosy).

Lze si představit i poskytování státního příspěvku procentem ze mzdy účastníka, jak to nedávno navrhoval Samek, ovšem s tím, že stávající systém fiskální stimulace bude zrušen. Šlo by v podstatě o kopii KiwiSaveru (workplace pensions), výhodou by byla nižší režie systému. Mohlo by to být i s auto-enrolmentem, minimální sazba příspěvku by byla např. 2 % ze mzdy. Do systému lze přispívat i "dobrovolně", a to i nárazově, nad rámec minimální sazby pro účely nároku na státní příspěvek.

V úvahu u nás přichází i přechod ke zcela povinnému systému doplňkového penzijního spoření či pojištění, s ohledem na vysoký počet účastníků a smluv, se sazbou 2-2,5 % ze mzdy, na úkor dnešních veřejných příjmů. Třeba podle švédského vzoru. V tomto systému je fiskální stimulace zbytečná. Alternativou je i veřejný systém FDC.

Nikoliv poslední možností je i založení systému NDC, s pojistným 2-2,5 % ze mzdy, opět na úkor dnešních státních příjmů. Účastník by zde dostával v budoucnu starobní penzi plně podle pojistně matematických zásad.

V každém případě je záhodno se zbavit fiskální iluze, že státní dotace – přímé i nepřímé – jsou zdarma. Platíme je i s vysokou režijní přirážkou soukromého sektoru. Místo toho můžeme mít např. vyšší veřejnou penzi.

Závěry

Zavedení penzijního připojištění se státním příspěvkem bylo relativně pozitivním krokem k rozvinutí finančních služeb nejen na úseku penzijního spoření. Urychlilo i demonopolizaci sektoru životního pojištění. Státní příspěvek sehrál důležitou úlohu v nastartování třetího penzijního pilíře.

S rychlým rozvojem penzijního připojištění se vytvořila i silná penzijní lobby, která vedla k dalšímu posílení fiskální stimulace tohoto sektoru. Částečně se prosadila i lobby pojišťoven. Výsledkem byl vznik segmentovaného systému třetího penzijního pilíře, který nemá ve světě obdobu. Počet smluv penzijního pojištění koncem roku 2012 přesáhl 5 miliónů. A vedle toho ještě máme 3,5 mil. smluv "soukromého životního pojištění", z nichž podle ministerstva financí jen 1,5 mil. čerpá nárok na odpočet od základu daně z příjmů.

Velká důchodová reforma penzijního připojištění zvýšila transparentnost a zavedla limity nákladů penzijních společností, vůbec se však nedotkla soukromého životního pojištění, daňových odpočtů a neplacení pojistného na sociální a zdravotní pojištění v případě, že na penzijní připojištění či soukromé životní pojištění přispívá zaměstnavatel.

Minimálním programem racionalizace třetího penzijního pilíře je vytvoření jednotného systému – produktů a jejich fiskální podpory. Nejjednodušším řešením je ukončení této fiskální motivace, ostatně tyto systémy ve světě nevedly ke zvýšení spoření – jen vedly k daňové (fiskální) optimalizaci úspor. Počet klientů a smluv v českém třetím penzijním pilíři se navíc vymyká racionalitě. Dalším řešením je orientace pouze na státní příspěvky, nebo naopak na odpočty od základu daně z příjmů.

Dnešní svět zná ještě výhodnější systémy, založené na workplace pensions, kdy významnou roli má zaměstnavatel (místo prodejců), v kombinaci s auto-enrolmentem a státním příspěvkem. V českých podmínkách přichází v úvahu i zvýšení budoucích veřejných penzí v novém subsystému FDC či NDC, s pojistným hrazeným jakoby státem na úrovni 2-2,5 % ze mzdy – to odpovídá dosavadním vysokým veřejným výdajům na třetí penzijní pilíř.

Poděkování

Příspěvek vznikl v rámci projektu Vysoké školy finanční a správní č. 7765.

Odvolávky

APF (2012). Penzijní připojištění se státním příspěvkem. Výroční zpráva 2012. Praha: APF ČR. http://www.apfcr.cz/publikace/2011/cz_verze.html

ČAP 2014. Přehled o soukromém životním pojištění za rok 2014. http://www.cap.cz/images/statisticke-udaje/prehled-o-soukromem-zivotnim-poj/SZP2013.pdf

ČNB (2013). Zpráva o výkonu dohledu nad finančním trhem v roce 2012. http://www.cnb.cz/miranda2/export/sites/www.cnb.cz/cs/dohled_financni_trh/souhrnne_informace_fin_trhy/zpravy_o_vykonu_dohledu/download/dnft_2012_cz.pdf

Iglesias-Palau, A. (2003). Strengthening the Private Voluntary Pension Scheme in the Czech Republic. Prepared for The World Bank.

Kantor, M. (2014). Komentář Asociace penzijních společností ČR k vybraným obchodním a ekonomickým výsledkům trhu za 4. čtvrtletí 2013. http://www.apfcr.cz/cs/komentare-dane/komentar-k-vysledkum-za-rok-2013.html

Molek, J., Molková, P. (2012). Analýza penzijního připojištění se státním příspěvkem: současnost a budoucnost. FÓRUM sociální politiky, 2012, č. 1.

Niedermayer, L., Marek, D., Kupka, M., Sobíšek, P., Bušek, J. (2011). Penzijní reforma – její potřeba, návrh, příležitosti a důsledky pro finanční sektor. Komentář členů Vědeckého grémia České bankovní asociace. Praha: Česká bankovní asociace. https://www.czech-ba.cz/sites/default/files/dokumentyclanku/penzijni-reforma-analyza-cba/down28828.pdfOECD (2011). Pension Markets in Focus. Issue 8. http://www.oecd.org/daf/fin/private-pensions/48438405.pdf

OECD (2013). Pensions at a Glance 2013. OECD and G20 Indicators. Paris: OECD Publishing. ISBN 978-92-64-20392-1.

Šulc, J. (2004). Penzijní připojištění. 2. aktualizované a rozšířené vydání. Praha: GRADA Publishing.

WB (2001). Czech Republic Pension Reform: Technical Assistance Mission. May 2001. Aide-Memoire.

Yoo, K., de Serres, A. (2004). Tax Treatment of Private Pension Savings in OECD Countries. OECD Economic Studies, No. 39, 2004/2. http://www.oecd.org/eco/growth/35663569.pdf

(Pokračování příspěvkem dalšího autora)

Zpět na hlavní stranu blogu

Hodnocení

1 · 2 · 3 · 4 · 5
známka: 0.00 (0x)
známkování jako ve škole: 1 = nejlepší, 5 = nejhorší

Komentáře

 zatím nebyl vložen žádný komentář